【作者】吴凯杰（北京大学法学院助理教授、北京大学碳中和研究院双聘研究员）

　　【来源】北宝法学期刊库《法治社会》2023年第6期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

　　内容提要：应对气候变化法与环境法具有调整目标、调整对象与调整手段上的共性，虽然应对气候变化法具有空间上的大尺度性、科学上的不确定性、时间上的代际影响等特征，但并未超过环境法体系的稳定性预设。传统环境法体系具有包括污染防治法、资源保护法和生态保护法的“三元构造”，可在弹性范围内有限地满足应对气候变化的规范需要，但难以满足减碳、增汇、适应的整体需要，因而需要具有独立子部门地位的应对气候变化法。作为环境法体系的独立子部门，应对气候变化立法可分为基础立法和专门立法，其中传统环境法体系的立法革新属于基础立法范畴，此外还需制定专门的应对气候变化立法来实现制度创新。

　　目次 一、问题的提出 二、作为环境法的应对气候变化法 三、应对气候变化法的环境法体系定位 四、应对气候变化法的体系化立法路径 结论

　　在“双碳”背景下，应对气候变化法广受关注。新兴立法并非孤立存在，而需融入既有的法律体系之中，方可实现法治追求的安定性，也可确保本身的实效性。若遇到问题总是强调制定新法，而不顾该领域是否已有法律、已有法律是否执行到位等因素，难免会出现随意立法和立法重复等问题，因此在应对气候变化上确立“先清理后立法”原则十分必要。为此，2021年9月中央、国务院印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确要求“全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调”。由于环境问题与气候变化问题的紧密联系，环境法被普遍寄予应对气候变化的厚望，反过来，应对气候变化也为环境法本身的发展与完善带来了新的机遇。我国的环境立法因发展迅速而存在较多制度衔接不足乃至相互冲突等问题，本身正在体系化进程之中，应对气候变化立法需融入其中而非孤立存在。

　　现有研究对环境法与应对气候变化法的相互关系存在不同认识。第一种观点认为应对气候变化法从属于环境法体系。有学者认为环境法体系包括应对气候变化等不确定环境风险的立法，在减缓方面主要是节约能源、可再生能源等方面的能源立法，在适应方面则既涉及资源保护立法，也涉及生态保护立法，需要从整体上考虑生态系统对气候变化的适应。还有学者把“能源与节能减排法”作为环境法的亚法律部门。第二种观点认为应对气候变化法与环境法相互交叉。这种观点认可污染防治法、自然资源法中蕴含应对气候变化规范，但认为节约能源、可再生能源等应对气候变化立法属于独立于环境法的能源法体系。第三种观点认为应对气候变化法独立于环境法。由于气候变化问题具有一般环境问题不具备的时空大尺度、高度风险不确定性等特征，因此应对气候变化需要法律发生结构性的根本改变，构建独立的法律体系。

　　那么，环境法是否在应对气候变化上发挥了应有的作用？拓展应对气候变化功能的边界在哪里？现有研究从早期关注应对气候变化法本身的体系构建，到近期转向视野更加广阔的“双碳”目标立法保障，但尚缺乏对环境法与应对气候变化法相互关系的系统分析。在当下编纂环境法典的背景下，明确环境法与应对气候变化法的相互关系有助于指导环境法典的内容取舍与体系构造。为此，本文将首先总结归纳作为环境法体系组成部分的应对气候变化法，进而结合传统环境法体系的“三元构造”分析应对气候变化法的体系定位，最后尝试提出应对气候变化法的体系化立法路径。

　　环境法之所以能够成为独立的部门法或法律领域，是因为独立的调整目标与调整对象使得环境法规范具有区别于其他部门法的特征，并且形成了共通的基本原则与基本制度体系。环境法应当被用于应对气候变化问题且可进行必要的创新，但须明确其限度，否则将因过度扩张而偏离自身定位，反过来无助于应对气候变化法的体系构建。为此，在探讨如何通过发展环境法来应对气候变化问题之前，需要首先讨论应对气候变化法在何种意义上属于环境法体系的组成部分。

　　按照《联合国气候变化框架公约》的定义，应对气候变化的直接目标是减缓与适应。其中，减缓主要指减少大气中温室气体的数量，从而抑制气候变化；适应则指减轻气候变化已经带来的或将会带来的影响，从而降低气候变化带来的人身财产与生态环境损害。与此一致，一般认为应对气候变化法主要包括减缓与适应两部分内容。在减缓方面，应对气候变化法致力于通过控制排放行为减少二氧化碳与其他温室气体排放，以及通过控制开发利用行为增加森林、海洋等生态系统的碳汇。在适应方面，应对气候变化法则通过调整国土空间开发规划、城市建筑设计布局、自然灾害防治措施来提升对气候变化后果的适应能力。

　　应对气候变化法与环境法在调整目标、调整对象与调整手段上具有共性。首先，应对气候变化法旨在减缓与适应气候变化对生态环境的影响，进而保护公众健康以及生态环境本身，与环境法具有共同的环境公益保护目标。温室气体排放虽然不会造成传统意义上的环境污染问题，但会引发气候变暖、海平面上升、冰川融化、灾害增加等环境问题，对社会公众的人身财产安全以及土地、水体、森林等生态系统造成严重影响。为保护环境公共利益，各国气候变化法主要致力于减少来自能源使用、工农业生产的温室气体排放，同时也采取措施对气候变化可能造成的人身与环境影响防患于未然。在我国，应对气候变化属于《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第一条规定的“保护和改善环境，防治污染和其他公害”范畴，服务于“保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的根本目标。

　　其次，应对气候变化法的调整对象包括温室气体排放行为、碳汇开发利用行为，与污染排放行为、资源开发行为等环境法调整对象同具环境关联性。气候变化的减缓措施包括减少温室气体排放“源”与增加吸收温室气体的“汇”，因此，米乐M6官方网页版在线登录应对气候变化法的主要调整对象包括与排放温室气体、开发利用森林等碳汇有关的社会关系。在减少温室气体排放源方面，各国气候变化法的主要调整对象都是能源使用、工业生产等过程中的二氧化碳等温室气体排放行为，而能源使用、工业生产等过程也正是传统环境污染的来源，因而温室气体排放关系与污染排放关系具有同质性。也正因此，部分尚未制定专门气候变化法律的国家通过适用或发展大气污染防治方面的法律来规制温室气体排放行为，如美国联邦最高法院在2007年的麻省诉联邦环境保护署一案中确认温室气体属于《清洁空气法》所定义的大气污染物，美国联邦环境保护署据此利用该法授权推进来自机动车、发电厂的温室气体减排。在增加碳汇方面，应对气候变化法需要调整开发利用森林、海洋、土地等自然资源的行为，以维护生态系统吸收温室气体的功能。同样的，这些调整对象业已为自然资源与生态保护法所调整。

　　最后，应对气候变化法与环境法的调整手段都具有政府主导性。气候变化问题的整体不可分性与非排他性等公共性特征决定了民法的私益保护机制难以奏效，必须使用政府主导的行政规制手段。从各国气候变化法实践来看，减缓气候变化主要通过行政监管手段发展可再生能源、提高能源使用效率、节约能源、发展碳捕捉技术、保护森林碳汇等途径来实现，主要的规制工具包括节能减排标准、排放总量控制等传统的命令—管制措施，以及碳排放交易、碳税、可再生能源配额、财政补贴制度等市场规制措施。这些制度都需要政府在其中发挥主导作用。

　　在明确应对气候变化法与环境法的共性之后，需进一步考虑应对气候变化法的特殊性是否超出了共性的包容范围。每一法律领域的原则和规则都建立在一定的自然、社会与经济条件下，可称之为稳定性预设。稳定性预设往往具有一定的范围和幅度，只要事实情境的变化没有超出这一范围和幅度，那么既存的法律领域就能够通过内部调适满足新事实情境提出的法律需求，而无须建立新的法律领域。以环境法在美国的兴起为例。虽然美国早已开始运用法律手段应对环境问题，但“环境法”这个概念在20世纪70年代之前都还没有出现。美国当时控制污染的主要法律手段是侵权法，为污染受害者提供事后救济。侵权法的稳定性预设是侵权纠纷发生范围局限于当地、侵权因果关系具有直接性，以及侵权责任承担方式易于设计与管理。但到20世纪60年代末时，人们已经清楚地意识到环境侵权纠纷的复杂性与规模已经远远超出传统侵权法的稳定性预设，因为环境问题大都具有复杂且持续的诱因、广泛分布的后果、数量巨大的受害者，以及因果关系和救济措施上的科学复杂性。虽然传统侵权法可以在稳定性预设允许的幅度内调整自身规则，但“拥有数百年历史的普通法侵权规则已经无力应对环境问题在时间和空间上的不连续性”，为此以行政规制为主要手段的环境法逐渐诞生。同样的，气候变化法的独立地位取决于气候变化问题的特殊性是否超越了环境法的稳定性预设。

　　相较于一般环境问题，气候变化问题具有显著的特殊性。第一，空间上的大尺度性。气候变化问题是全球性环境问题，需要全球范围内所有排放者的共同努力，因而面临显著的集体行动困境。如果每个排放者都减少温室气体排放，就能共同控制气候变化，使所有人都受益，但由于存在搭便车的机会，任何排放者都会期待让别人承担减排义务而自己继续排放。在单个国家内部，中央政府可以通过立法强制达成合作解决方案，引领人们走出集体行动困境，但气候变化问题的大尺度性必需国际合作，导致克服集体行动困境问题更加困难。第二，科学上的不确定性。全球任何地方、任何时候排放的温室气体都会在大气中扩散、混合、积累，导致难以追溯气候变化的成因与后果。尽管科学家们已经作出了持续且深入的努力，但存在不确定性的问题依然很多。我们依然无法确定此时发生的气候变化后果源自何时何地的排放，也无法确定此时的排放会在何时何地造成怎样的气候变化后果，更无法预测未来的排放轨迹。第三，时间上的代际影响。自工业革命以来持续的温室气体排放，使大量温室气体滞留在大气中，从而持续影响未来世代。不仅如此，海洋一旦变暖就会因其面积大而长期储存热量，因此，气候变化的全部影响将在漫长的多个世纪内逐渐显现。这就导致受气候变化危害最大的后代人还没有出生，在当下各国的政治进程中没有代表，只能依靠现代人来考虑他们的利益。

　　气候变化问题的特殊性需要环境法规则的变革，问题是气候变化问题带来的挑战是否超出了环境法的稳定性预设？从环境法的历史来看，环境法一直在不断适应变化的自然社会情境，从而实现发展革新。首先，环境法的多元治理理念可应对空间大尺度性问题。气候变化并非唯一的全球性环境问题，臭氧层保护、生物多样性保护等问题均需国际社会的广泛合作。不仅国际、国家、地方等各层次的政府主体需要相互合作，企业与社会公众也需在环境治理中发挥重要作用。这一趋势在规制手段上体现为从传统行政管控手段向信息手段、经济手段的转变，从而激发市场与社会主体参与环境治理的活力。其次，环境法的风险预防原则可应对科学不确定性问题。风险预防原则要求面对具有科学不确定性的问题不能无动于衷，而需积极应对。目前风险预防原则已经是国际环境法的基本原则，并为许多国家的环境法所确认。我国《环境保护法》虽未明文规定风险预防原则，但在2014年修改时规定了环境健康风险评估制度，2018年《中华人民共和国土壤污染防治法》、2020年《中华人民共和国生物安全法》进一步规定了风险管控、风险预防原则，这些立法趋势表明我国环境法正在从危害防止走向风险预防。最后，环境法的保护优先原则可应对代际公平问题。代际公平的实现需要当代人克制过度发展的倾向，在环境保护与经济社会发展之间取得合理的平衡。我国过去的环境立法早已确立协调发展原则，但未能有效遏制经济发展的狂热，这一趋势在2014年修改的《环境保护法》中得到了扭转，体现在“使经济社会发展与环境保护相协调”“环境保护坚持保护优先”等新的表述之中。从协调发展到保护优先，不仅当代人的环境利益更受重视，后代人的环境利益与经济发展利益也获得了更高的优先保护地位。

　　虽然环境法不断发展革新，但并没有因此而分离出独立的新领域，根源在于环境法的内在价值体系保持稳定。环境法的内在价值体系集中体现在环境法的基本原则，本质是在可持续发展理念引领下，正义、效率、公平、民主等基本法律价值在环境法领域的投射，从而妥当处理环境保护与经济社会发展之间的关系。虽然气候变化问题将在前述许多方面挑战环境法的稳定性预设，要求环境法作出回应，如为适应高度不确定性而更加注重风险预防、为适应时空大尺度性而更加注重多元治理等，但它并没有改变环境法的稳定性预设，而是为环境法的发展与更新提供了新的机遇。为识别这一机遇，需要进一步分析应对气候变化如何影响环境法的体系构造，进而确定应对气候变化法的体系定位。

　　环境法在最初成为独立法律部门时主要是污染防治法，在后续的发展过程中逐渐分化出不同的子部门，各子部门因调整目标、对象与手段上的差异而形成各具特色的原则与制度体系。这些环境法子部门在应对气候变化上各具潜力，确定应对气候变化法的体系定位需要明确环境法子部门的基本构造，进而分析其应对气候变化的作用与局限。

　　考察国内的各主流环境法教材可以发现，目前环境法学者普遍主张按照规制领域来划分环境法的子部门。但是，学者们对如何具体区分环境法的子部门存在较大争议。按照子部门的数量，环境法子部门的划分方式包括二元论、三元论、多元论等。首先，二元论认为应当区分污染控制立法和生态保护立法，前者分为以环境污染物为标准的立法和以环境安全为标准的立法，后者指规范人们开发利用自然资源行为的立法。类似观点认为包括污染防治法与生态环境保护法，后者可进一步分为生物资源保护法、非生物资源保护法、生态空间保护法。其次，三元论认为包括污染防治法、自然资源法、生态保护法。也有类似观点认为包括污染防治法、自然资源（保护）法、自然灾害防治法。两种观点的差异在于：前一种观点包括生态保护法，而后一种观点没有；后一种观点把自然灾害防治法分为一类，而前一种观点则将其归于生态保护法内。最后，还有学者把环境法划分为更多子部门，可以统称为多元论。如有学者认为环境法应当分为事务法系统和手段法系统，其中，环境事务法又可区分为污染防治法、资源保护法、环境退化法、生态保护法。还有学者认为应当区分为环境污染防治法、自然环境保护法、环境管理组织法、环境纠纷处理法、环境损害补偿法。

　　按照法理学的部门法理论，环境法子部门应当是具有共同调整目标、对象或手段的环境法规范的集合。污染防治法、资源保护法与生态保护法构成环境法子部门的“三元构造”。其中，污染防治法与资源保护法的区别主要在调整对象上。污染防治法是以政府的污染防治行为与企业的环境污染行为为调整对象的环境法子部门，资源保护法则是以政府的资源保护行为与企业的资源破坏行为为调整对象的环境法子部门。污染防治法与资源保护法分别体现《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定的各项国家环境保护义务。其中，资源保护法对应《宪法》第九条第二款规定的国家自然资源保护义务，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”；而污染防治法则对应《宪法》第二十六条规定的国家污染防治义务，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。

　　生态保护法是在污染防治法和资源保护法基础上的“二次调整法”，它与污染防治法和资源保护法的区别不在调整对象上，而在于调整目的和调整方式。2018年《宪法修正案》把生态文明写进了《宪法》序言，要求在环境法体系贯彻“人与自然和谐共生”的生态文明理念，确立了生态环境本身的法律地位。此后《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国青藏高原生态保护法》等生态区域保护立法陆续制定，成为环境立法的新趋势。虽然生态保护法与污染防治法、资源保护法的共同目的都是保护环境，但污染防治法的主要目的是通过防治污染来保护人类健康和财产，资源保护法的主要目的则是通过规范资源开发行为来保障自然资源的可持续利用，它们在生态价值本身的保护上存在局限性。在调整方式方面，生态保护法并不仅仅关注个别污染排放行为或个别资源开发行为，而是运用整体、动态的眼光审视不同行为之间的互动关系以及它们对生态环境的整体影响。正如有学者所言，生态保护法是对“自然资源、自然和人类环境的生态系统整体性、功能性和平衡性进行保护的法律规范的总称”。

　　污染防治法、资源保护法和生态保护法构成的“三元构造”是对环境法子部门的基本分类。随着环境法的发展，“三元构造”之间还存在一些归属模糊的规范。这些规范与污染防治法、资源保护法和生态保护法规范密切相关，可以称为“三元构造”的“中间领域”。学者们提出资源综合利用法、防灾减灾法等“中间领域”应当具有独立的子部门地位。本文认为，这些“中间领域”都不足以挑战“三元构造”的基础性地位。以防灾减灾法为例，这是一个与环境法有交叉但不完全从属于环境法体系的法律领域。防灾减灾法不仅防范和消减因人类破坏环境而引发的自然灾难，也应对因自然原因引起的自然灾害。对于因自然原因引发的原生环境问题，如火山爆发、地震、洪水、泥石流等自然灾害，人类应当采取措施减少或避免危害后果的发生及其影响，但因此而制定的法律规范并不属于环境法的范畴。在防灾减灾方面，环境法的调整对象仅限于规制人类的污染排放行为和资源开发行为，以及对生态环境进行整体性保护，从而防范因人类破坏环境而引发的自然灾害。并且，对于这部分可能引发自然灾害的污染排放行为和资源开发行为，应当通过在污染防治法、资源保护法和生态保护法中制定特殊性规范加以规制，而无需设立专门的防灾减灾法子部门，有学者称之为“生态减灾法”。因此，应当放入环境法体系的只有防范人为引发的自然灾害的法律规范，而不是整个防灾减灾法。

　　环境法的各子部门并非相互孤立，而是存在密切联系。随着生态系统的整体性保护理念在环境法中日益凸显，污染防治法、资源保护法和生态保护法规范之间交叉融合的现象日益突出，从而使“三元”之间的联系更为紧密，也使环境法的系统性更为突出。从环境法规范生成的先后来看，一般认为污染防治法和资源保护法的产生比生态保护法更早。相较而言，生态保护法则是在生态学理论的影响力逐渐扩大，且生物多样性锐减等生态系统问题日益凸显之后，才逐渐产生和被认识的一个新兴环境法领域。各国环境法的实践已表明，生态保护法的有效实施，离不开污染防治法和资源保护法的调整所确立的基本秩序。因为当作用于环境要素个体的环境污染行为和资源破坏行为失去有效控制时，建立自然保护地等着眼于生态整体的生态保护行为将无用武之地。而污染防治法和资源保护法的有效实施，也离不开生态保护法所提供的相关保障。因为当生态整体处于恶化甚至崩溃的状态时，任何保护个别环境要素的法律规范都将无济于事。在立法实践中，环境法子部门规范交叉融合的趋势已日渐明显。这既反映了三者之间的固有联系，同时也体现了在生态系统整体性视野下环境保护问题的复杂性。例如，作为一部资源法，《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）在第九条、第三十一条、第三十二条、第三十三条等多处提到政府与企业的污染防治义务，还在第八十一条设置了与《中华人民共和国水污染防治法》的衔接条款，体现了污染防治和资源保护的结合。又如，《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）不仅在环境要素层面上保护野生动物，而且注重对野生动物栖息地生态系统的整体保护，体现了资源保护与生态保护的结合。《野生动物保护法》第十五条还要求地方政府及时应对重大环境污染事故对野生动物的威胁，体现了资源保护与污染防治的结合。这些交叉融合现象体现了环境法子部门之间既分工明确又交叉融合的特点。

　　在环境法体系中，应对气候变化法能否作为“中间领域”通过污染防治法、资源保护法和生态保护法的内部调适得以体现，抑或需要构建新的环境法子部门？现有认识并不一致。行政机关曾试图将其纳入《中华人民共和国大气污染防治法》，体现了中间领域论的观点；也有学者持独立子部门论，认为应当在环境法体系中设置专门的低碳减排法、气候变化法子部门。为消解争议，需要分析传统“三元构造”在应对气候变化上的潜力与局限，从而明确成立独立子部门的必要与范围。

　　由于环境法与应对气候变化法的共性，“三元构造”可在弹性范围内有限地满足应对气候变化的规范需要。与此理念一致，2021年1月生态环境部印发《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》（环综合〔2021〕4号），试图将已经基本成型的生态环境管理制度体系应用于气候变化应对工作。在减缓方面，由于温室气体的作用对象（大气）与来源（能源使用、工业生产等）与污染防治法具有同质性，可将污染防治法体系拓展至温室气体减排法，如将气候变化影响纳入环境影响评价、将温室气体监测纳入生态环境监测体系等。资源保护法也是如此，森林等自然资源不仅具有重要的环境保护功能，也是减缓气候变化的重要碳汇，因而可以拓展资源保护法的碳汇保护功能。目前《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）确立的限额采伐、植树造林、扩大森林面积、封山育林等森林保护制度都对增加森林碳汇、减缓气候变化具有积极的作用。在适应方面，我国《水法》已规定水资源规划、水域和水工程保护、合理配置和节约水资源等诸多制度，对适应气候变化引发的水资源短缺有一定作用。在此基础上，水资源保护法可针对特别干旱时期设置关于水资源分配的特别规范，并且采用水资源市场等措施提高资源使用效率。同样的，鉴于气候变化对野生生物栖息地的影响，野生动植物保护法可以更关注特定区域与特定物种，如美国《濒危物种保护法》已经对受气候变化威胁的物种（例如北极熊）提供了专门的保护措施。由此可见，污染防治法、资源保护法、生态保护法等环境法子部门本身就预设了事实情境的动态变化，能够在一定程度上应对气候变化问题提出的挑战，并且不引起核心规范的根本性变革。

　　进一步的问题是，“三元构造”的内部拓展是否足以充分满足应对气候变化的需要？借助“三元构造”分头应对气候变化忽视了温室气体减排增汇的整体需要，以及气候变化所引发的各种环境问题之间的互动关系、累积性后果和整体后果，可说明难以充分满足减缓和适应气候变化的需要，具体体现在以下三个方面。

　　第一，在治理方式方面，难以满足减缓气候变化的总量控制需求。污染防治法以浓度控制为核心，但总量控制制度的适用范围有限。我国目前只在大气、水污染防治领域推行总量控制制度，只针对有限的几类污染物且控制范围局限于特定区域，与温室气体减排全国统筹、国际连接的大尺度相比有很大差距，监测、报告与核查等方面的规则均须更新。即使污染防治法的总量控制制度能够更新，分头推进也不利于相互协调以形成减排与增汇的合力。气候变化问题并不单独取决于温室气体的排放量，而是由大气中温室气体的净增加量所决定的。随着对温室气体排放源的管控加强，减排的成本将不断升高，此时转向保护森林等碳汇保护措施，可能更有效率。因此，污染防治法中致力于减少温室气体排放的特别规范，以及资源保护法中以保护碳汇为目标的特别规范，必须相互协调才能最高效地减缓气候变化。若依靠污染防治法和资源保护法分头推进的模式，两者都将缺少明确的减排目标指导，不仅将无法有效地识别和利用减排机会，推高减排的成本，而且将拖慢减排的进度，导致错过应对气候变化的最佳时机。

　　第二，在治理环节方面，不符合应对气候变化的源头治理理念。由于气候变化问题具有高度不确定性，可能造成严重且不可逆的损害后果，因此必须注重源头治理。现行《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）、《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称《清洁生产促进法》）具有从源头上治理污染的目标，但主要是鼓励性、引导性规范，保留企业的生产经营自主权，被学者称为“促进型立法”。此类促进型立法模式能够满足传统污染防治的需要，因为主要通过末端治理来防控污染排放，源头治理发挥锦上添花的功能即可。但在应对气候变化问题上，末端治理模式难以为继，企业必须从根本上改变高耗能、高排放的生产经营模式，走向源头治理方可实现减排目标。为有效减缓气候变化，需要更多的义务性规范并规定相应的法律责任。在适应气候变化方面同样如此。气候变化引起的海平面上升将会威胁沿海地区的生态环境，虽然现行自然生态保护立法不乏保护海岸环境的法律规则，包括减少海岸障碍物、控制海岸开发等方面，但很少从源头上考虑重新设计城市布局、调整建筑结构以更灵活地应对洪水等自然灾害。

　　第三，治理主体方面，缺乏应对气候变化所需的国际合作机制。由于气候变化问题的空间大尺度特征，气候变化的应对不限于国界或行政区划，国家内部的中央与地方、外部各国与国际社会整体都必须共同面对，相互之间存在广泛的互动关系。国家内部应对气候变化的治理策略会受到国际社会的影响，反过来也会牵制国际社会协商应对气候变化的决策过程。虽然传统的跨界污染等环境问题也需要国际合作，但牵涉的主体范围没有气候变化问题这么广泛，地球上的任何一个国家或地区都不能置身事外，需要充分沟通彼此诉求、达成行动共识。不仅如此，气候变化问题的时间大尺度特征更加剧了国际合作的复杂性。由于各国的发展阶段不同，在历史上排放的温室气体总量存在巨大差异，因此，各国不能简单地按照当下的排放量确定减排义务，而需综合考虑历史排放量来公平地分配减排责任与补偿责任，实现分配正义与矫正正义。正因如此，国际法在气候变化问题上逐渐形成了共同但有区别责任原则与各自能力原则，需要各国国内法贯彻与细化。可见气候变化应对的全球行动深受国内因素的影响，而传统环境立法在国际合作方面仅作原则性、倡导性规定，不重视国内治理与国际治理的互动协调，显然难以适应气候变化领域有效开展国际合作的迫切需要。

　　综上，通过“三元构造”的内部拓展来应对气候变化具有局限性，考虑到温室气体减排增汇的整体需要，以及气候变化所引发的种种适应问题之间的互动关系、累积性后果和整体后果，应对气候变化法应当具有独立的环境法子部门地位。

　　作为环境法体系的独立子部门，应对气候变化法可分为专门立法和基础立法。专门立法以减缓和适应气候变化为直接目标，基础立法不以此为直接目标，但制度实施的效果有利于温室气体的减排。专门立法和基础立法的有关法律制度密切配合，构成一个完整的应对气候变化法律体系。传统环境法体系的立法革新属于基础立法范畴，还需制定专门的应对气候变化立法来实现制度创新。

　　作为应对气候变化的基础立法，传统环境法体系在深层次上制约着应对气候变化法的成效。目前应对气候变化专门立法的呼声很高，但若只关注专门立法，不对作为基础的环境立法加以必要的改造，专门立法将如无本之木，难以得到良好实施。这是因为，专门立法作为一套新的规范体系，不可能对国家既定的法治秩序进行重组，而是不得不嵌入其中，受到既有立法的掣肘。正因如此，有学者提出碳中和立法分三步走的立法建议，先根据碳达峰碳中和目标修改现行的生态环境保护等领域立法，后续在总结法治实践的基础上再正式启动制定“气候变化法”或“碳中和促进法”。

　　在应对气候变化上，传统环境法体系的立法模式有套装立法与分散立法之分。在套装立法模式下，立法工作虽然是多头、分步推进，但服从于政策引领的整体立法规划。相比之下，分散立法模式寻求渐进式的制度回应，适合政治共识尚未形成之时，但存在制度措施协调整合不足的问题。与关注气候变化问题之初不同，目前我国已经在应对气候变化上开展了十余年的立法与政策探索，尤其是在“双碳”目标提出之后，应对气候变化的政策目标、路线与工具日益清晰，宜采套装立法模式革新传统环境法体系。

　　首先，环境法基本制度需要根据其体系共通定位增强对气候变化问题的回应。一方面，环境法基本制度需要在适用范围上涵盖碳排放行为等加剧气候变化问题的行为。如环境影响评价制度需要在评价对象上纳入规划与建设项目对气候变化的影响，尤其是新增的碳排放总量。2021年7月，生态环境部发布了《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》（环办环评函〔2021〕346号），标志着我国在环评体系中考虑温室气体排放的具体实践拉开了帷幕。目前重庆等地方已经探索开展碳排放环评制度，积累了实践经验，但碳评价与环评的关系不明，导致不必要的规则重复与冲突。在当下《中华人民共和国环境影响评价法》的修改过程中，生态环境部已在修改稿草案中将碳排放纳入环评范围，应当予以坚持。另一方面，环境法基本制度需要提供特定领域立法无力提供的跨要素与跨部门规则。以减污降碳协同治理为例，化石能源消费会产生污染物与温室气体，对此类问题的应对涉及污染防治、绿色能源、应对气候变化等多个环境法子部门，需要在基本制度层面上提供协同规范。

　　其次，污染防治立法需要适应减少温室气体排放的规范需要，强化总量控制与源头治理。不同于传统污染防治法对命令控制型制度的依赖，应对气候变化法更加重视碳税、碳排放权交易等经济手段的运用，从而以较低成本实现总量控制目标。我国现行污染防治立法已规定的环境保护税制度与排污权交易制度可作为基础规则，但需适应温室气体减排的需要予以更新。以环境保护税为例，其本质是直接针对污染排放行为征收的排污税，现行《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税法》）在起草过程中曾考虑把温室气体排放纳入征税对象的范围之中，也不乏有学者主张将碳税并入环境保护税。不同于所得税等以获取财政收入为目标的税收，《环境保护税法》将部分税收规则制定权配置给了地方政府，如由地方政府在法定幅度内确定适用于本地的具体税率。这一授权符合环境保护税的规制目标，米乐M6官方网页版在线登录有助于地方政府根据地方发挥专业优势、灵活应对情势变化、统筹多种规制工具，但在面对气候变化等需要全国统筹、国际协调的问题上存在不足。为此，气候变化税制有必要考虑将更多的税收规则制定权授予中央层面的行政机关，由行政机关根据规制工具相互配合的需要来确定征税对象、税率、税收减免措施等课税要素。

　　除了末端的总量控制，应对气候变化更需要前端的源头治理，推动能源等产业的结构性变革。我国的能源结构以化石能源为主，煤炭、石油等化石燃料的燃烧不仅是二氧化碳等温室气体的主要来源，也是二氧化硫、氮氧化物、烟尘等大气污染物的主要来源，因此，两者具有同根同源的性质。为此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“协同推进减污降碳”，其核心是要求污染防治立法走向源头治理。目前《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》均体现源头治理理念，但这些法律在制定时并未充分考虑应对气候变化的需要，因而在实效上尚存不足，如2019年全国人大常委会在检查《可再生能源法》实施情况后指出，“可再生能源消纳压力仍然较大”。为了充分吸纳可再生能源电力上网，同时确保电力供应的稳定性与可靠性，电网系统需要向具备灵活性与弹性的现代化智能电网发展。智能电网的建设需要高额的资金投入，同时电网建设可能面临监管阻力，为此美国在奥巴马、拜登总统执政期间通过《复苏与再投资法案》《基础设施投资与就业法案》等一系列立法为电网现代化扫除障碍。电力上网同样是制约我国可再生能源发展的瓶颈问题，相关立法需要重点突破。

　　再次，资源保护与生态保护立法需要拓展增加碳汇的规范需要，全面看待资源要素的生态价值。碳汇功能进入立法视野将会强化环境公共利益在利益权衡中的比重，促使森林采伐限额等制度的设计与实施更加全面地考虑生态环境收益，而非仅考虑持续获得经济收益的需要。不仅如此，以往因不具备经济价值而缺乏法律保护的生态要素也将因具备碳汇功能而获得法律保护。我国1984年制定的《森林法》就在立法目的中提到了森林“调节气候”的作用并延续至今，但受当时认识所限，其出发点并不是应对气候变化，也就不可能指导具体制度设计纳入对森林碳汇的考量。虽然原国家林业局早在2009年就发布《应对气候变化林业行动计划》，继而在2011年发布的《林业发展“十二五”规划》明确将林业的碳汇功能与生态、经济、社会、文化功能并列为林业五大功能，并于2014年发布《关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》，但《森林法》在2019年修改时并未对此作出回应。为充分发挥森林的碳汇功能，《森林法》应当在既有的林业规划、森林采伐限额与许可、森林生态效益补偿、植树造林、林地用途管制等制度中纳入对碳汇效益的考量，并且在林业碳汇认证、确权等方面为碳排放权交易制度的构建提供支持。

　　作为环境法体系的新兴子部门，应对气候变化法的体系构建不能仅靠传统环境立法的革新，还需制定专门的应对气候变化立法。不同于经由传统环境法子部门的基础立法创新，应对气候变化专门立法的首要功能是整合分歧、形成共识。通过已有环境法制度应对气候变化，虽然能够搁置立法分歧、加快实施进度，但难免因为理念定位差异而影响实效。美国联邦环境保护署依据《清洁空气法》授权开展的温室气体排放监管即为例证，监管权限在近年来深受政党更替影响，并且不断受到反对者发起的司法挑战。通过专门立法集中表达新的价值与规则体系，立法机构能对分歧进行有效整合并获取共识。在专门立法的形式上，除了针对碳交易、碳税等核心制度分别制定单行法，制定基本法是各国应对气候变化立法的普遍趋势。2008年英国率先制定具有基本法意义的《气候变化法》，韩国（2009）、墨西哥（2012）、芬兰（2015）、法国（2015）、瑞典（2018）、丹麦（2019）等国家均通过了气候变化基本法，德国在采用分散立法模式多年之后也最终于2019年制定了《气候变化法》。关键问题是，如何处理应对气候变化专门立法与革新后环境立法的相互关系？

　　首先，应对气候变化专门立法不应重复基础环境立法的可适用规则，而是重点提供超越传统环境法子部门调整范围的创新规则。以碳评价为例，环评的适用范围、类型划分、评价内容、公众参与、行政审批、专家审查、事后监管等基本规则可以适用于碳评价。由于气候变化问题的时空大尺度与高度不确定性，碳评价需要对现行的环评制度进行规则创新：在适用对象上，更加重视宏观的政策、规划层面而非微观的建设项目层面，推进碳减排所需的结构性变革；在评价指标上，采用以碳排放强度控制为主、总量控制为辅的指标体系，而非面向一般污染物的总量控制与排放标准指标；在评价程序上，纳入对气候变化来源与后果的风险评估与管理；在评价效力上，不宜在项目层面将违反总量控制指标作为否决申请的充分条件；在事后监管上，通过跟踪评价与后评价程序来消解事前碳排放预测的不确定性，并相应地改进减排措施。碳排放权交易同样如此，污染防治立法中的排污权交易制度与碳排放权交易制度具有类似的法律本质，同样需建立权利配额分配、确权、交易等方面的规则，同时需根据碳排放权交易主体的广泛性、交易客体的变动性等特点构建特殊规则。

　　其次，专门立法重在根据应对气候变化的价值目标，确认已被政策实践证明行之有效的制度措施。应对气候变化立法需要政策先行，一是因为气候变化问题属于新兴问题，世界范围内缺乏成熟经验；另一原因是我国的立法传统倾向于先通过推行政策来凝聚共识，从而确保顺利立法与有效实施。从国外的经验来看，大部分国家先颁行气候变化政策推动实践进展，在总结政策实践经验的基础上，再行制定专门的应对气候变化法。我国政府从探索应对气候变化政策到现在，已经十余年时间，提出了碳达峰碳中和目标，逐渐形成了“1+N”的政策体系。应对气候变化政策实践具有多样性，立法时需要根据整体目标加以选择与搭配。以碳排放影响评价为例，在实践中形成了服务型、附属性、独立型等不同模式，不同模式下相关主体的权利义务不一，可见政策实践已超越现有的环评法框架，环评立法的修改只能有限地回应实践需要，须以专门的应对气候变化立法予以回应。

　　最后，应对气候变化专门立法需要框架法形态的基本法，为后续单行法的发展与创新留下空间。基本法包括政策法、框架法、综合法等多种形态，不同形态能够适应不同历史时期的需要。早在2009年，全国人大常委会就已通过《关于积极应对气候变化的决议》，要求“采取有力的政策措施，积极应对气候变化”，但未规定相关主体的具体权利义务，具有政策法的性质。虽然目前我国的应对气候变化政策日趋成熟，但由于气候变化问题本身的高度不确定性，以及国际国内多层次治理导致的集体行动困境，应对气候变化基本法不宜采用内容详尽的综合法形态，而应采用框架法形态，以为未来调适留下足够的政策创新空间。重点规定：（1）减缓气候变化目标，在碳中和理念下不仅包括碳减排目标，而且还应包括减排与增汇目标；（2）行政管理体制，包括设置相对独立的专家委员会增进决策过程的科学理性；（3）核心制度措施，包括应对气候变化规划、碳评价、温室气体监测、碳排放交易等。在应对气候变化基本法之外，通过制定单行法继续发展与创新应对气候变化法律体系，尤其是针对特定制度措施立法，如我国国务院正在制定《碳排放权交易条例》，总结提炼《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《碳排放权交易管理办法（试行）》等部门规章的经验。

　　应对气候变化法与环境法具有调整目标、调整对象与调整手段上的共性，虽然应对气候变化法具有空间上的大尺度性、科学上的不确定性、时间上的代际影响等特征，但并未超过环境法体系的稳定性预设。传统环境法体系具有包括污染防治法、资源保护法和生态保护法的“三元构造”，可在弹性范围内有限地满足应对气候变化的规范需要，但难以满足减碳、增汇、适应的整体需要，因而需要具有独立子部门地位的应对气候变化法。作为环境法体系的独立子部门，应对气候变化立法可分为基础立法和专门立法，其中传统环境法体系的立法革新属于基础立法范畴，此外还需制定专门的应对气候变化立法来实现制度创新。

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